Z 349 mld zł przyznanych Polsce na lata 2014-2020 w ramach unijnej polityki spójności, na realizację działań rewitalizacyjnych zaplanowano 22 mld zł. Dodatkowe 3 mld zł dołożyć ma Skarb Państwa i samorządy. Choć kwota wydaje się znaczna, przedstawiciele władz lokalnych wciąż powtarzają, że to jedynie kropla w morzu potrzeb. Podczas konferencji Dokąd zmierzają polskie miasta – jak wykorzystały 25 lat samorządności?, zorganizowanej w kwietniu ubiegłego roku w ramach Forum Debaty Publicznej, prezydent Łodzi Hanna Zdanowska stwierdziła, że 25 mld zł mogłaby zagospodarować tylko na projekty rewitalizacyjne w swoim mieście.
Mimo że rozwój miast po 1989 roku uznawany jest za jeden z największych sukcesów polskiej transformacji, a wiele zrealizowanych dotychczas projektów rewitalizacyjnych doprowadziło do spektakularnych przeobrażeń przestrzeni, wciąż znaczna część terenów zurbanizowanych wymaga działań naprawczych. Najbardziej kompleksowe dane dotyczące skali problemu pochodzą z diagnozy opracowanej w latach 2007-2010 na zlecenie Narodowego Centrum Badań i Rozwoju. Wynika z niej, że około 20% powierzchni miast, czyli 120 tys. ha, to obszary zdegradowane. Przy czym większość stanowią najgęściej zaludnione dzielnice śródmiejskie. Autorzy raportu OECD Urban Policy Reviews: Poland 2011 wskazują, że rewitalizacji wymaga aż 52% historycznych kwartałów w centrach (20% to obszary poprzemysłowe, 12,5% pokolejowe, 3,3% powojskowe, a nieco ponad 12% osiedla z wielkiej płyty). Zwracają przy tym uwagę, że poziom ubóstwa w miastach jest w Polsce dwukrotnie wyższy niż na obszarach wiejskich. Na ten stan nakładają się niekorzystne procesy demograficzne i przestrzenne, zwłaszcza niekontrolowane rozlewanie się miast, wyludnianie centrów i spadek liczby mieszkańców, a także dominacja transportu samochodowego.
20 lat odnowy polskich miast
Specjaliści zgodnie podkreślają, że prowadzone dotąd projekty rewitalizacyjne były często niepełne, nieskoordynowane, rozproszone, a przez to nieefektywne. Analiza dotychczasowych, ponad 20-letnich doświadczeń samorządów w rewitalizacji ujawniła konieczność wprowadzenia zmian prawnych zapewniających jej kompleksowość i efektywność – można przeczytać w uzasadnieniu do Ustawy o rewitalizacji, która weszła w życie 18 listopada 2015 roku. Często rewitalizacja rozumiana była błędnie i ograniczona do działań tylko budowlanych i technicznych. Innym problemem był częsty brak realnej partycypacji społecznej. Ustawodawca zwraca też uwagę na pojawiające się zjawisko gentryfikacji: Po zrealizowaniu inwestycji nieraz następowała żywiołowa gentryfikacja polegająca na tym, że dotychczasowi mieszkańcy byli w różny sposób „wypychani” z obszaru, który stawał się atrakcyjny. Prowadzi to do silnej segregacji przestrzennej, tworząc w mieście „wyspy” dobrobytu, a jednocześnie w skrajnych przypadkach – nawet pogłębiając natężenie kryzysu w sąsiednich dzielnicach. Jak się wydaje problemy wynikają przede wszystkim z dość intuicyjnego rozumienia samego pojęcia rewitalizacji. Ustawa proponuje więc zdefiniowanie jej jako procesu, którego celem jest wyprowadzanie ze stanu kryzysowego obszarów zdegradowanych poprzez zintegrowane działania na rzecz lokalnej społeczności, przestrzeni i gospodarki, skoncentrowane terytorialnie, prowadzone przez interesariuszy tego procesu. Dotychczas do worka z napisem rewitalizacja wrzucano takie terminy jak modernizacja, rewaloryzacja, renowacja czy konserwacja, traktując je zwykle synonimicznie i pomijając w projektach wspomniany aspekt ekonomiczny czy społeczny. Trudno się jednak dziwić, skoro z definicją mieli często problem nawet decydenci.
W Zintegrowanym Programie Operacyjnym Rozwoju Regionalnego na lata 2004-2006, który zajmował się rozdziałem pierwszych funduszy strukturalnych przyznanych Polsce zaraz po wejściu do Unii Europejskiej, dofinansowanie projektów rewitalizacyjnych ograniczono tylko do inwestycji budowlanych. Zadania o charakterze społecznym i gospodarczym mogły być wspierane środkami własnymi beneficjentów oraz w ramach innych działań ZPORR (…). Nie wymagano przy tym ich ujęcia w programach rewitalizacji – piszą w książce Rewitalizacja miast w Polsce Waldemar Siemiński i Teresa Topczewska. Zwracają uwagę, że lokalne władze wykorzystywały często okazję, jaką dawało ubieganie się o środki unijne na odnowę zdegradowanych obszarów, by przeprowadzić zaległe remonty i modernizacje.
i
Wszystkie błędy samorządów
Dość długo zaniedbywano też partycypację. W tym samym Zintegrowanym Programie Operacyjnym Rozwoju Regionalnego na lata 2004-2006 – jak tłumaczą autorzy – podkreślono jedynie konieczność promocji projektów, nie wskazując innych niezbędnych form udziału społeczności lokalnej w przygotowaniu, a następnie realizacji programów rewitalizacji. Samorządy uczyły się więc na własnych błędach. Jeszcze w 2013 roku w materiałach promocyjnych dotyczących programu Mia100 kamienic, dzięki któremu przeprowadzono renowację ponad 100 komunalnych budynków w centrum Łodzi, lokalne władze chwaliły się, że w remontowanych nieruchomościach likwiduje się mieszkania socjalne, umieszczając je poza strefą wielkomiejską. Dziś starają się naprawić problem, część odnowionych lokali przeznaczając na tzw. centra obywatelskie, świetlice środowiskowe i rodzinne domy dziecka. Latem ubiegłego roku na Starym Rynku w Łodzi stanął specjalny kontener, w którym można było zostawić rzeczy potrzebne bezdomnym, choć jeszcze jakiś czas temu zakładano, że ci nie powinni pojawiać się w przestrzeniach reprezentacyjnych. W projekcie Mia100 kamienic chodziło tylko o remonty. Mieszkańcami nikt się specjalnie nie przejmował. Ale bardzo wiele te remonty nas nauczyły, jeśli chodzi o podejście do ludzi – przyznał niedawno Marcin Obijalski, dyrektor łódzkiego Biura ds. Rewitalizacji i Rozwoju Zabudowy Miasta („Gazeta Wyborcza – Łódź”, 30.10.15). Z kolei władze Płocka przymierzają się właśnie do kolejnej rewitalizacji śródmieścia. Poprzednia, przeprowadzona w połowie pierwszej dekady XXI wieku, doprowadziła do sytuacji, że wyremontowany rynek i przylegające do niego ulice opustoszały. W zmodernizowanych kamienicach pojawiły się oddziały banków i biura, w centrum ubyło mieszkańców i spacerowiczów. Na negatywne konsekwencje niektórych działań rewitalizacyjnych zwracano uwagę podczas konferencji Wspólna nie znaczy niczyja, którą w październiku ubiegłego roku zorganizował urząd miasta Poznania. Stolica Wielkopolski była jednym z pierwszych miast w kraju, gdzie przy wsparciu funduszy unijnych zaczęto przywracać atrakcyjność zaniedbanym dzielnicom. Już w 2006 roku zainicjowano tam Miejski Program Rewitalizacji, który obejmował obszar ścisłego centrum: Śródkę, Ostrów Tumski i Chwaliszewo oraz Jeżyce i Łazarz. To w jego wyniku w miejscu historycznej przeprawy przez Cybinę w 2007 roku otwarto most Jordana, umożliwiający dogodne piesze połączenie między Śródką i wyspą katedralną, a siedem lat później tuż obok oddano do użytku Interaktywne Centrum Historii Ostrowa Tumskiego (ICHOT), prezentujące dzieje wyspy i związanych z nią początków polskiej państwowości (proj. AD ARTIS Emerla Wojda, „A-m” 2/2014). W ramach programu zmodernizowano też wiele kamienic i przeprowadzono liczne projekty aktywizujące lokalne społeczności, jak Dni Sąsiada czy cieszącą się dużą popularnością doroczną akcję Odmień swoje podwórko, dzięki której od 2010 roku udało się zagospodarować 25 zaniedbanych skwerów i podwórzy. Niemniej także w Poznaniu nie udało się uniknąć błędów. Na Śródce, gdzie większość nieruchomości znajduje się w prywatnych rękach, działania rewitalizacyjne przyniosły skutek odwrotny od zamierzonego, przyczyniając się do gentryfikacji. W wyniku wzrostu czynszów wyprowadziło się wielu mieszkańców, a ci którzy pozostali czują się lekceważeni. Uważają, że ICHOT jest odwrócony tyłem do Śródki, narzekają na wszędobylskich turystów i niedostateczną ilość podstawowych usług, które są wypierane przez modne klubo-kawiarnie i restauracje. Zdaniem Przemysława Witkowskiego, wrocławskiego aktywisty i publicysty związanego m.in. z „Krytyką Polityczną”, podobna sytuacja występuje na Nadodrzu, które zostało objęte miejskim programem rewitalizacji w 2009 roku. Przy projektach rewitalizacyjnych zawsze pierwsi wchodzą artyści, choć często nie ma to nic wspólnego z zaspokajaniem potrzeb mieszkańców. Tak samo było na Nadodrzu. Powstają miejsca dla kultury, artyści mogą wynajmować lokale na pracownie i galerie po preferencyjnych stawkach, ale jednocześnie mieszkańcy tracą na przykład biblioteki. Młodzieżowe domy kultury zostały w większości skomercjalizowane – można wykupić zajęcia rozwijające zdolności artystyczne, na które przywożone są dzieci z innych osiedli. Paradoksalnie organizacje społeczne i artyści też często przyczyniają się do gentryfikacji: wzrostu cen usług, upadku małych warsztatów, nawet sklepów alkoholowych na rzecz takich, gdzie sprzedaje się piwo rzemieślnicze w cenie 12 złotych. Jego zdaniem gentryfikacja prowadzi jednak do problemów daleko wykraczających poza zmianę tkanki społecznej i charakteru danego miejsca. Wykwaterowani mieszkańcy, pozbawieni swoich małych ojczyzn, szukają potem prostych odpowiedzi. Jako grupy wykluczone, łatwo znajdują sobie wroga. Nie dziwmy się więc, skąd ta popularność populistycznych organizacji czy skrajnie prawicowe marsze – tłumaczył podczas wspomnianej konferencji Wspólna nie znaczy niczyja.
Ciekawy moment
Wydaje się, że władze samorządowe dotychczas często nie wiedziały do końca dla kogo prowadzą rewitalizację: czy dla społeczności lokalnych, czy dla wszystkich obywateli miasta, co miało zwykle negatywne konsekwencje dla tych pierwszych. Sytuacja może się zmienić, bo wprowadzona właśnie Ustawa zakłada przede wszystkim przeciwdziałanie gentryfikacji. Jeden z jej najważniejszych przepisów mówi, że wszelkie przedsięwzięcia realizowane w ramach odnowy miast muszą uwzględniać poprawę jakości życia społeczności lokalnych. Na gminie będzie ciążył obowiązek kształtowania polityki czynszowej w taki sposób, by zapobiegała wykluczeniu mieszkańców rewitalizowanych obszarów, a także zagwarantowania im prawa powrotu do zajmowanych lokali, jeśli w związku z pracami remontowymi musieliby je opuścić. W dokumencie zapisano ponadto konieczność uwzględnienia partycypacji społecznej na wszystkich etapach prowadzenia działań rewitalizacyjnych, od ich opracowywania, przez realizację, aż po końcową ocenę.
To ważne, bo zwiększenie udziału mieszkańców zapewnia pełniejszą analizę ich potrzeb, a dzięki temu społeczną akceptację zmian. Szczególne regulacje dotyczą przy tym procesu konsultacji, rozumianego jako poznawanie opinii i pomysłów różnych instytucji, organizacji czy osób, których dotkną skutki proponowanych rozwiązań. Za obowiązkowe uznano zbieranie uwag w formie papierowej lub elektronicznej oraz wykorzystanie co najmniej dwóch metod spośród kilku proponowanych (należą do nich m.in. spotkania, warsztaty i spacery studyjne, które polegają na zwiedzaniu danego miejsca z przewodnikiem, a zarazem animatorem dyskusji). Wątpliwości może budzić jedynie sposób powiadomienia o konsultacjach. Wystarczy, jeśli władze opublikują je na stronie Biuletynu Informacji Publicznej urzędu gminy, tymczasem – jak przypomina Joanna Erbel, socjolożka i aktywistka – przedstawiciele organizacji samorządowych żartują często, że na tzw. BIP-ie samorząd umieszcza rzeczy, które chce przed mieszkańcami ukryć. Ta podstrona jest tak skonstruowana, że trzeba naprawdę się namęczyć, żeby cokolwiek znaleźć. Niemniej wprowadzenie kolejnych form partycypacji to oczywiście pozytywne zjawisko. Dobrze, że w Ustawie przewidziano nie tylko spotkania informacyjne w urzędzie, ale też spacery studyjne, jednak żadne regulacje nie zmienią tego, że najważniejsze jest podejście samych władz. Czy naprawdę chcą się czegoś dowiedzieć od mieszkanek i mieszkańców, czy będą zainteresowane konsultowaniem danego projektu z różnymi grupami odbiorców. To wymaga odwrócenia hierarchii, zrozumienia, że rola administracji publicznej jest służalcza wobec lokalnych społeczności. W przypadku programów rewitalizacyjnych ten dialog może odbyć się najszybciej i najpełniej, bo to projekty z założenia interdyscyplinarne, jest tam i mieszkalnictwo, i przestrzenie publiczne, i rozwiązania dla pieszych czy rowerzystów. W ogóle jesteśmy w ciekawym momencie, jeśli chodzi o konsultacje. Jeszcze niedawno brały w nich udział głównie organizacje branżowe i eksperci, dziś coraz częściej w spotkaniach uczestniczą też same mieszkanki i mieszkańcy, więc pod tym względem to dobry moment dla Ustawy o rewitalizacji. Gdyby przyjęto ją pięć lat wcześniej, byłby to prawdopodobnie stracony dokument – mówi „A-m” Joanna Erbel. Problem polega jednak na tym, że w dyskusję o mieście nie wszyscy angażują się w tym samym stopniu. Na przykład na warszawskiej Pradze najaktywniejszą grupę stanowią ci, których stać na wyższe czynsze. Oni chcą gentryfikacji, bo gentryfikacja wyklucza patologię – dodaje. Największym wyzwaniem jest więc doprowadzenie do sytuacji, by w procesach rewitalizacyjnych brało udział jak najwięcej osób. Jak pisał św. Augustyn, miasta tworzą nie tylko mury i ulice, lecz także mieszkańcy i ich marzenia. Chodzi o to, aby odkryć, jakie te marzenia są. Nie możemy jednak spytać ich wprost, bo to pytanie aroganckie. Pytania trzeba formułować w taki sposób, żeby dać szansę, aby sami doszli do jakichś wniosków, aby ich zdanie dojrzało. Zbudować zaufanie, tłumacząc, że przyszliśmy wspólnie z wami zastanowić się, jak zmienić okolicę. Dopiero, gdy poznamy te marzenia możemy obsłużyć je projektami – wyjaśnia Wojciech Kłosowski, ekspert samorządowy w dziedzinie strategicznego planowania rozwoju lokalnego, obecnie wspierający procesy rewitalizacji w Łodzi oraz Gorzowie Wielkopolskim.
Podobnego zdania jest Marek Piwowarski, pełnomocnik prezydent Warszawy ds. zagospodarowania nabrzeży Wisły. Przede wszystkim musimy dobrze poznać adresatów projektu. Poznać ich, czyli dosłownie niemal się z nimi zaprzyjaźnić. Poznać ich po imieniu, a nie zlecać zewnętrznej firmie przeprowadzenie badań społecznych – podkreśla, dodając, że w swoim telefonie ma kilka tysięcy kontaktów. Sukces rewitalizacji zależy jak widać również od tego, w jak dużym stopniu angażują się przedstawiciele władz. Na rolę lidera, który odpowiadałby zarówno za przygotowania, jak i sam proces odnowy miast, zwracają uwagę wszystkie opracowania na ten temat. Przez lata odpowiedzialność za prowadzenie rewitalizacji spoczywała na pracownikach poszczególnych urzędów dzielnic, obciążonych dodatkowo bieżącymi sprawami. Dziś coraz częściej to osobne zespoły eksperckie, którymi kieruje miejski koordynator ds. rewitalizacji.
i
Rewitalizacja 2.0
Ustawa przewiduje, że działania prowadzące do uzdrowienia zdegradowanych obszarów będą odbywać się na podstawie Gminnych Programów Rewitalizacji. To rodzaj dokumentów strategicznych, które umożliwią stosowanie nowych rozwiązań prawnych, na przykład ustanowienie prawa pierwokupu do wszystkich nieruchomości na obszarze rewitalizacji czy ograniczenie lub zakaz wydawania tam tzw. wuzetek. Ponad 12-letnia praktyka stosowania przepisów dotyczących decyzji o warunkach zabudowy ujawniła szereg negatywnych konsekwencji opierania na niej rozwoju przestrzennego gminy. Skoro rewitalizacja ma być procesem cechującym się spójnością i celowością interwencji, niezbędne jest wyposażenie gmin w narzędzie pozwalające na kontrolowanie rozwoju przestrzennego – uzasadnia ustawodawca. Na okres nie dłuższy niż 10 lat samorządy mogą też określony obszar objąć tzw. Specjalną Strefą Rewitalizacji, wprowadzając tym samym system zachęt dla inwestorów, by w większym stopniu angażowali się w cały proces. Na terenie Strefy możliwe będzie m.in. przekazanie wspólnotom mieszkaniowym dotacji na remonty czy konserwacje (dotąd można to było robić jedynie w przypadku obiektów zabytkowych), niestosowanie przetargów na usługi lub roboty budowlane, ale też wywłaszczenie nieruchomości, jeśli gmina będzie chciała przeznaczyć ją na społeczne mieszkania czynszowe.
Zachętą ma być także specjalny podatek od nieruchomości niezabudowanych. Jeśli w ciągu czterech lat od wejścia w życie planu zagospodarowania właściciel danej działki nie zakończy inwestycji, stawka wzrośnie do 3 zł/m2 (górne granice stawek podatkowych określa co roku Minister Finansów, natomiast poszczególne rady gmin samodzielnie ustalają ich wysokość, obecnie podatek ten wynosi około kilkudziesięciu groszy za m2). Zapis budzi jednak pewne wątpliwości. Na jego nieprecyzyjność zwraca uwagę Marta Kamionowska, dyrektor ds. nieruchomości w Dziale Doradztwa Finansowego Deloitte: Pytanie, jak powinien być liczony ten czas, ponieważ zapis wskazuje, że początek okresu to moment wejścia w życie planu miejscowego, a jego zakończenie – oddanie inwestycji do użytkowania. Czy oznacza to, że jeżeli z końcem 2016 roku zostanie uchwalony MPZP dla obszaru objętego rewitalizacją, a inwestor w 2018 roku otrzyma pozwolenie na prowadzenie prac budowlanych, to ma czas na realizację tylko do 2020 roku, żeby uniknąć podwyższonej stawki podatku? Bardziej zasadne byłoby chyba liczenie tego okresu od momentu, w jakim inwestor otrzymał przedmiotowe pozwolenie na budowę. Z drugiej strony projekty rewitalizacyjne mogą wymagać dłuższego czasu realizacji niż typowe projekty budowlane, więc czy cztery lata nie będą zbyt dużym wyzwaniem nawet dla prawidłowo realizowanych inwestycji? Inwestorzy powinni być raczej zachęcani do udziału w takich przedsięwzięciach niż odstraszani podwyższonymi stawkami podatku – podkreśla. W ramach Gminnych Programów Rewitalizacji pojawi się też nowe narzędzie planistyczne – miejscowy plan rewitalizacji, w którym będą mogły znaleźć się ustalenia, jakich nie dopuszczają standardowe plany miejscowe. Przede wszystkim w sposób dowolny można kształtować obszar objęty takim planem, wyłączając z niego pojedyncze budynki lub zespoły. Możliwe będzie też zobowiązanie inwestora do budowy i nieodpłatnego przekazania na rzecz gminy infrastruktury technicznej, sportowej bądź kulturalnej.
Samorząd zyskuje ponadto prawo do określenia tam szczególnych zasad, na przykład ustalenia maksymalnej powierzchni obiektów handlowych, charakteru przestrzeni publicznych, uspokojenia ruchu czy konieczności utworzenia tzw. woonerfów. W odpowiedzi na sugestie urbanistów i organizacji samorządowych, wprowadzono również możliwość załączenia do planu wizualizacji przyjętych w nim rozwiązań. Mimo – zdawałoby się – licznych usprawnień w odzyskiwaniu przez samorządy kontroli nad procesami inwestycyjnymi, Ustawa nie wywoła szybko rewolucji. Do 2023 roku nowe przepisy nie są obligatoryjne, więc do tego czasu nie nakładają obowiązku uchwalania Gminnych Programów Rewitalizacji. Na przykład władze Katowic i Lublina nie zamierzają na razie ich wdrażać, po prostu kończą prace nad aktualizacją dotychczasowych programów. Z kolei w Krakowie i Wrocławiu przygotowywane są dopiero analizy odnośnie dalszego prowadzenia działań z wykorzystaniem instrumentarium zawartego w Ustawie, choć jak podkreśla Grażyna Adamczyk-Arns, prezes zarządu miejskiej spółki Wrocławska Rewitalizacja, nowe regulacje z pewnością ułatwią samorządom pracę. Jako jedne z pierwszych będą się mogły o tym przekonać władze Gorzowa Wielkopolskiego, Zielonej Góry i Gdańska, które Gminne Programy Rewitalizacji planują uchwalić jeszcze w 2016 roku, oraz Torunia, które mają taki zamiar, choć nie podają jeszcze konkretnej daty.
