DYLEMATY
Planowanie przestrzenne jest od dawna przedmiotem narzekań. Powiada się, że nieskuteczne, prowadzące do chaosu i dewastacji krajobrazu, że zbiurokratyzowane, oparte o niemiłosiernie długie procedury, wręcz rodzące korupcję, itd. Należy jednak z całą mocą podkreślić, że nieomal wszystkie narzekania i wszystkie inicjatywy naprawcze dotyczą tzw. planowania miejscowego, czyli rozgrywającego się na poziomie gminy. Planowanie ponadlokalne znajduje się na marginesie tej debaty.
* * *
Ani teoria, ani tym bardziej praktyka nie potrafiła skutecznie związać regionalnego planowania z planowaniem miejscowym. Nie było zresztą w tej sprawie politycznej woli. Ilustruje to taki oto paradoks: w studiach uwarunkowań i kierunków rozwoju gmin oraz w planach miejscowych dokonano rezerwacji olbrzymich ilości terenów na cele budowlane. Są to rezerwacje daleko przekraczające potrzeby wynikające z wszelkich prognoz demograficznych. Gdyby jakimś cudem wszystkie te tereny w obrębie któregoś z województw zostały wykorzystane, zabrakłoby wody, odbiorników ścieków, a transport by się załamał. A przecież dokumenty te miały z pewnością klauzulę niesprzeczności z planem regionalnym.
* * *
Nie ulega wątpliwości, że regionalne planowanie przestrzenne znajduje się dziś w swoistej koncepcyjnej pustce. Nie wiemy, po co je uprawiać, ani jak to robić. Aby zrozumieć, jak głęboki jest ten kryzys wystarczy zadać pytanie: jakie programy rozwojowe, jakie inwestycje byłyby niemożliwe bez regionalnego planu zagospodarowania przestrzennego? Chyba że nie o rozwój i nie o inwestycje w nich chodzi… Sytuacja jest frustrująca, szczególnie, że wiedza dotycząca regionalnego planowania na świecie jest ogromna i – co więcej – w swoim głównym zarysie uniwersalna.
* * *
Metaforą urbanistyki jest akupunktura. To zrozumiałe w przypadku inwestycji publicznych. Dobra budowla w optymalnym miejscu działa jak dobrze wbita igła. Ale można sobie też wyobrazić „ukłucie” obszarem rezerwatu, obszarem ciszy, obszarem szerokiego, dalekiego widoku. Pauza – jak wiadomo – jest także muzyką.
* * *
Doktryna głosi jasno: Unia Europejska nie prowadzi polityki przestrzennej, gdyż należy to do kompetencji państw członkowskich. Wydaje mi się, że jest zupełnie inaczej. W Polsce chyba tylko Unia Europejska prowadzi politykę zagospodarowania przestrzennego w skali ponadlokalnej. To Unia narzuciła nam system korytarzy transportowych TEEN, to z inicjatywy Brukseli kraj pokryła sieć chronionych obszarów Natura 2000, to regulacje zawarte w dyrektywach wodnej i odpadowej kazały nam podzielić przestrzeń na aglomeracje zlewniowe i subregiony odpadowe z konsekwencjami w postaci zcentralizowanego systemu składowisk i spalarni. To dzięki polityce Unii przygotowujemy programy rozwoju transgranicznego, nie realizujemy sztucznych zbiorników wodnych i wyrównujemy balans pomiędzy inwestycjami w koleje i autostrady. To za sprawą Wspólnej Polityki Rolnej (CAP) zwiększamy lesistość i utrzymujemy rozlewiskowe łąki. Niewidzialna ręka europejskiego planisty przestrzennego okazuje się w przypadku Polski niezwykle skuteczna i generalnie rzecz biorąc – błogosławiona.
* * *
i
PLAN A STRATEGIA
Każdy plan jest „czyimś” planem i jego siła zależy od tego, kto planuje. Regionalne planowanie przestrzenne przez długie lata znajdowało się w sytuacji, w której – można by rzec – nikt za nim nie stał. Nie stanowi przypadku, że ojcami polskiego systemu samorządu terytorialnego byli ludzie zajmujący się planowaniem przestrzennym i rozwojem miast, z profesorem Jerzym Regulskim na czele. To w tym środowisku pojawiła się refleksja, że polskie miasta cierpią na brak realnego gospodarza, który byłby odpowiedzialny za miasto jako całość. W systemie starych województw 49 całkowicie zależnych od centrali, mianowanych przez polityczne centrum administracji nie mogło być z natury rzeczy podmiotem sprawczym. Ich plany nie wyrażały niczyjej woli. Wojewodowie nie reprezentowali interesów regionu, nie zarządzali regionalnym majątkiem, budżety, którymi dysponowali, były jedynie częścią budżetu państwa, a na dodatek byli świadomi perspektywy reformy terytorialnej państwa. Dopiero pojawienie się silnego samorządu regionalnego umożliwiło zmianę sytuacji. Zwłaszcza po dwóch, trzech kadencjach, gdy okrzepł on instytucjonalnie i zaczął gospodarować potężnymi środkami. Wówczas naprawdę ważne stały się regionalne strategie rozwoju, a zwłaszcza regionalne programy operacyjne.
* * *
Równolegle do wzrostu znaczenia regionalnych strategii czy regionalnych programów operacyjnych, klasyczne regionalne planowanie przestrzenne (realizowane w duchu ustawy o planowaniu przestrzennym) więdło i pogrążało się w rutynie lub fasadowych działaniach. Utratę jego znaczenia pogłębiła seria tzw. specustaw, przesuwająca procedury lokalizacji inwestycji liniowych poza system planowania przestrzennego. Co więcej, ustawa o ocenach wpływu inwestycji na środowisko (Ustawa z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko – przyp. red.) zobowiązywała przy poważniejszych zadaniach do analizy alternatywnych lokalizacji. Podważyło to sens bardziej precyzyjnego ustalania korytarzy dla inwestycji liniowych w planach regionalnych.
* * *
Problem, przed jakim tak naprawdę stoją regiony, to wypracowanie rzeczywiście dobrych strategii rozwoju. Dziś strategie to już nie wielkie „sieci”, w które region usiłuje „łapać” wszystkie dostępne środki unijne i pozaunijne, jakimi do tej pory zarządzały inne instytucje (np. resorty). Samorząd ma własną pulę środków, własne dochody i firmy, i jest partnerem w zawieranym z rządem kontrakcie regionalnym. Musi wiedzieć, do czego dąży i co może. Potrzebuje zatem nie tylko głębokiego rozeznania trendów – ich kierunków i dynamiki – ale musi też dysponować pewną wizją, pewnym rodzajem pozytywnej utopii, w której każdy zasób, a szczególnie zasób przestrzeni regionu, odgrywa zasadniczą rolę. Może brzmi to trochę banalnie, ale chodzi o to, by spojrzeć na przestrzeń regionu jako na pewną całość, całość współpracujących części.
* * *
Kiedyś wydawało mi się, że ideałem pracy nad przyszłością regionu jest planowanie zintegrowane, w którym plan przestrzenny traktowany jest jako część strategii rozwoju. Dziś nie mam już tej pewności. Plan powinien być blisko strategii, ale jednak o krok przed nią. Musi swoją wizją sięgać dalej, operować dłuższym horyzontem. Widzę plan jako najważniejszą inspirację dla strategii, ponieważ jestem przekonany, że potrafi on nie tylko kształtować myślenie strategiczne, ale także narzucać pewien system wartości. Mówiąc inaczej – wnosi on do planowania strategicznego trochę aksjologii, przekracza jej technokratyzm. Ale prawdziwa jest także teza, że plan musi kroczyć po strategii, gdyż jest formą realizacji jej ustaleń i jej przestrzennych parametrów.
* * *
Jednym z najmodniejszych pojęć współczesnej teorii rozwoju regionalnego jest „podejście terytorialne”. Oznacza ono koncentrowanie uwagi nie na sektorach czy obszarach administracyjnych, ale na „terytoriach” – jednostkach funkcjonalnych, gdzie czynnik fizyczny (np. krajobraz), społeczny lub wspólnotowy, ma kluczowe znaczenie. Terytoria muszą stać się obszarem współpracy samorządów i innych podmiotów, toteż wymagają stworzenia swoistych związków celowych. Dziś takie wspólnoty zawiązano wyłącznie dla stref metropolitalnych i tam realizowana jest część wydatków polityki spójności w formie przedsięwzięć zwanych ZIT-ami (ZIT – Zintegrowane Inwestycje Terytorialne). Najważniejsza przy akceptacji tych projektów jest wspólnota celów wszystkich podmiotów danego terytorium. Można sobie wyobrazić, że przyszłością polskiej polityki regionalnej będą wyłącznie przedsięwzięcia typu ZIT, generowane dla różnych terytoriów. Wówczas cały model regionalnej strategii opierałby się na podziale przestrzeni regionu na terytoria i wykreowaniu tam podmiotów zarządzających oraz na wyborze projektów dostosowanych do charakteru tychże obszarów. Główną misją planowania regionalnego byłaby wówczas identyfikacja i delimitacja owych terytoriów. Byłby to element kreacji w regionalnym planowaniu przestrzennym.
i
KRAJOBRAZ
Czy planowanie regionalne ma coś wspólnego z architekturą? Dominuje pogląd, że niewiele, bądź zgoła nic. A przecież najbardziej twórczym momentem pracy planisty-regionalisty, jak i pracy architekta, jest rozeznanie „potencjału miejsca”. Różnica leży tylko w skali.
* * *
Najważniejszym zasobem każdego regionu jest jego krajobraz. Praca nad krajobrazem jest istotą regionalnego planowania przestrzennego. I wcale nie chodzi tu wyłącznie o jego ochronę, o owe „przeniesienie przez lata”. Krajobraz jest polem nieustannej kreacji.
* * *
Jestem przekonany, że uprawianie zawodu urbanisty-regionalisty jest niemożliwe bez szczególnej wrażliwości na krajobraz, bez zdolności czytania historii z krajobrazu, czy – inaczej mówiąc – umiejętności traktowania go jako tekstu mówiącego i o społeczeństwie, i o gospodarce. Dlatego sceptycznie podchodzę do opinii, że najlepszym przygotowaniem do tej pracy są studia ekonomiczne. Gdyby to chociaż były studia uniwersyteckie, a nie jak u nas – zawodowe!
* * *
Wszyscy uznani urbaniści, jakich miałem okazję poznać, byli ludźmi wiekowymi. Można by rzec – to nie jest zawód dla młodych ludzi. W rozwoju regionalnym procesy toczą się wolno. Aby je zobaczyć jako trendy, trzeba długo żyć i dysponować jaką taką pamięcią. Ale niektóre zjawiska są szybkie jak wicher. W Małopolsce przykładem może być zmiana charakteru ogrodów przydomowych. Nagle pojawiły się tysiące magnolii, japońskich klonów, rododendronów, krzewów juki, najprzeróżniejszych iglaków. Już nie dom, ale ogród i jego ogrodzenie stały się miejscem rywalizacji o prestiż. Zmieniła ona i zmienia charakter wsi jak za dotknięciem czarodziejskiej różdżki.
* * *
Otwarty krajobraz Małopolski „dziczeje” i jest to generalnie proces pozytywny, choć budzący także pewne wątpliwości. Rolnictwo schodzi z gór. Na jego miejsce wkraczają lasy. Ale rolnictwo cofa się i na innych terenach. Rośnie ilość dzikich zalesień, zakrzewień i nieużytków. Dla przyrody, a zwłaszcza dla retencji, to lepiej. Ale jednocześnie wiele charakterystycznych ciągów i punktów widokowych, specyficznych otwarć krajobrazowych zanika. W jakimś sensie zagraża to turystycznej atrakcyjności regionu. Coraz bardziej potrzebujemy rolników jako gospodarzy krajobrazu.
* * *
Aby zasypać przepaść w dziedzinie standardów mieszkaniowych dzielącą nas od mieszkańców Europy Zachodniej, trzeba wybudować jeszcze prawie 50% tego, co zbudowaliśmy przez pokolenia. Jak zmieni to nasz krajobraz? Nawet zakładając, że najbardziej znaczący przyrost domów i mieszkań nastąpi przede wszystkim w większych aglomeracjach, zmiany w krajobrazie miast i wsi są nieuchronne. To wcale nie musi być nieszczęście, choć prawdopodobnie będzie. Największym problemem Małopolski jest rozproszenie zabudowy. Pozostaje nadzieja, że ta nowa kubatura może stać się substancją wypełniającą, zagęszczającą, budującą z rozrzuconych siedlisk jakąś nową urbanistyczną strukturę.
* * *
i
METODA
Regionalne planowanie przestrzenne – inwestowanie w dobre rzeczy w dobrych miejscach.
* * *
Lokalne planowanie przestrzenne nakierowane jest na proces inwestycyjny. Ma odpowiedzieć na pytania gdzie, co i na jakich warunkach budować (lub nie budować). Finałem całego procesu, którego fazami są studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz plan miejscowy, jest decyzja administracyjna – pozwolenie na budowę. Regionalne planowanie przestrzenne skupia się na problemach, co i gdzie rozwijać (lub czego nie rozwijać). Finałem procesu planowania, którego fazami są strategia rozwoju regionu i regionalny program operacyjny, jest decyzja finansowa o przeznaczeniu środków na dany cel i dany obszar. Tradycyjne utrzymywanie problematyki planowania regionalnego w ustawodawstwie o planowaniu przestrzennym wydaje się niefunkcjonalne. Przepisy dotyczące tej materii winny się znaleźć w napisanej od nowa ustawie o prowadzeniu polityki rozwoju, z rozdziałem O planowaniu rozwoju terytorialnego.
* * *
Uderzającą cechą dokumentów strategicznych, a planów zagospodarowania przestrzennego regionów w szczególności, jest profuzja tekstów o uwarunkowaniach i asceza tekstów o koncepcji. Stosy informacji piętrzą się, ale najczęściej wykazujemy bezradność, nie wiedząc, co z nimi począć.
* * *
Kiedy patrzę na rysunki regionalnych planów, na tę splątaną gęstwinę różnych plam i linii, nakładających się na siebie szrafów i rastrów, to nieodparcie nabieram przekonania, że źródłem tej niejasności jest po prostu mętna wizja przyszłości w umysłach projektantów. Ważne jest pytanie – jak się rzeczy mają? Ważne jest pytanie – co się może zdarzyć? Ale pytanie najważniejsze brzmi – co chcemy zmienić?
* * *
i
Rutynowa praca nad regionalnym planem zagospodarowania przestrzennego polega z reguły na zinwentaryzowaniu wszystkich formalnych ograniczeń rozwoju. A jest ich rzeczywiście bardzo wiele – dotyczą zagadnień przyrodniczych, technicznych, prawnych. Projektantów zdają się najbardziej interesować obszary znajdujące się poza strefami ograniczeń – tam widzą największe możliwości rozwoju i szansę dla swojej kreatywności. Ta droga wydaje mi się naiwna i zupełnie jałowa. Za daleko ważniejsze od formalnych ograniczeń uważam nie tylko zidentyfikowanie głównych trendów rozwojowych i przypisanie ich jako charakterystycznych do pewnych terytoriów, ale przede wszystkim wskazanie kierunku, charakteru zagospodarowania, przy którym dany obszar okaże nam najpełniej swój potencjał, najpełniej zostaną wykorzystane jego możliwości widziane w perspektywie celów, potrzeb i systemu wartości. Grecy mieli na to dobre słowo – entelechia.
* * *
Zwyczajowo traktujemy pojęcie „ładu przestrzennego” w kategoriach estetycznych. Myślę, że możliwe jest także inne ujęcie. Gdy cele, jakim służą poszczególne terytoria, są zgodne z ich potencjałem, charakterem, krajobrazem, to mamy do czynienia ze swoistym „ekonomicznym ładem przestrzennym”. Rzeczy są na swoich miejscach, we właściwych rozmiarach i we właściwych relacjach.
* * *
Cała trudność to znaleźć tę szczególną wspólnotę trzech elementów: zastanego krajobrazu, trendów rozwojowych i realnych ekonomicznych szans na przyszłość. Każdy z tych elementów jest zmienny, ale to ich synergia wyznacza obszary funkcjonalne. Trafna identyfikacja to połowa sukcesu każdej regionalnej strategii.
* * *
Panuje opinia, że planowanie regionalne jest zasadne o tyle, że „świat nie jest płaski”. Jest „spiczasty”, czyli na przykład nasze zarobki w większym stopniu zależą od tego, gdzie mieszkamy, a nie od tego, co umiemy. Długi czas łudzono się, że planowanie pomoże w uzyskaniu jakiegoś zbalansowania regionów i ich części, w uzyskaniu pełnej spójności. Dziś, przy rosnącym znaczeniu czynnika ekonomicznego, mówimy raczej o realizacji lub uwolnieniu potencjału. Kłopot w tym, że potrafimy mierzyć rozwój – ale jak mierzyć potencjał? Zwłaszcza rozumiany jako „szansa na przyszłość”?
* * *
Problem polega na tym, że obszary funkcjonalne, postrzegane jako jednostki terytorialne, nie mogą być jedynie wynikiem zimnej analizy wskaźników, ale muszą jednocześnie zawierać w sobie element projekcji – pozytywnej wizji tworzącej istotny afirmatywny argument: dlaczego warto w tym miejscu żyć? Jak by to megalomańsko nie zabrzmiało – trzeba zobaczyć przyszłość krajobrazu.
* * *
i
PLAN DLA MAŁOPOLSKI
W koncepcji planu zagospodarowania przestrzennego Małopolski zaproponowaliśmy siedem obszarów funkcjonalnych:
Farma – obszar wielkotowarowej produkcji rolniczej (warzywnej) skupionej na słabo zurbanizowanych obszarach Wyżyny Miechowskiej i Powiśla Bocheńskiego – na terenach z glebami o najwyższej jakości,
Klin – uprzemysłowiony obszar przyspieszonej urbanizacji o kształcie wydłużonego trójkąta, rozciągający się od Śląska i Zagłębia, po Tarnów i Dębicę wzdłuż osi autostrady A4 i przyszłej Beskidzkiej Drogi Integracyjnej,
Oaza – położony w zachodniej części Klina obszar meandrów Wisły z kompleksem pochodzących jeszcze ze średniowiecza wielkich stawów rybnych w rejonie Zatora,
Ogród – pozbawiony nawet średnich miast malowniczy obszar sadów, winnic, dworów i pałaców wśród parków krajobrazowych Pogórza, przecięty doliną Dunajca,
Dolina – ciąg uprzemysłowionych miast i miasteczek rozciągający się od Tymbarku przez Nowy Sącz w stronę przemysłowych ośrodków Podkarpacia,
Park – obszar dominacji górskich parków narodowych i krajobrazowych, stref chronionego krajobrazu i uzdrowisk, mający swoje symetryczne odbicie po południowej stronie grzbietu Karpat,
KOM – Krakowski Obszar Metropolitalny – obszar gwałtownej urbanizacji i ekonomicznej transformacji, centrum nauki, kultury, turystyki i usług okołobiznesowych o znaczeniu międzynarodowym.
* * *
i
Mówi się, że najważniejsze zasoby Małopolski to Kraków i zespoły przyrodnicze Tatr, Pienin i Gorców, ale plan regionalny musi być strategią walki o całą przestrzeń, w której nie ma części gorszych i lepszych.
Dlatego trzeba:
Farmę – uprawiać
Klin – utwardzać
Oazę – zachować
Ogród – pielęgnować
Dolinę – rozwijać
Park – chronić
KOM – promować.
* * *
Pierwsza podstawowa praca to zdjąć z krajobrazu regionu liszaj reklam. Można to uznać za zadanie typu administracyjnego. Zadanie drugie – planistyczne – to stworzyć szczelny system wielkoobszarowej ochrony krajobrazu, co oznacza nadanie nowego sensu i powagi instytucjom parku krajobrazowego i strefom chronionego krajobrazu oraz objęcie nimi nowych terytoriów.
Zadanie trzecie – społeczne – to uruchomić na wielką skalę rewitalizację przestrzeni wsi. Zadanie czwarte – gospodarcze i społeczne – to zahamować „kurczenie się” miast, dezurbanizację. Programy inwestycyjne są ważne – to oczywiste. Ale nie w nich upatrywałbym najważniejszego wyzwania, przed jakim stoją autorzy planu zagospodarowania przestrzennego regionu. Ważniejsze jest uruchomienie procesów – i to tzw. „procesów długich”. Strategia regionu musi ustalić mechanizmy, procedury i przydzielić środki, aby te procesy stały się dynamiczne i efektywne.
* * *
Zapewne nie jest to sytuacja typowa, ale na przekór wszelkim statystykom krajobraz Małopolski jasno wskazuje, że obszary wiejskie są zamożniejsze i rozwijają się lepiej niż miasta – zwłaszcza te średnie i małe. Problemem zarządzania urbanistycznego jest zapanowanie nad żywiołowym rozwojem terenów wiejskich i nadanie dynamiki programom rozwojowym w miastach, zwłaszcza procesom rewitalizacji.
Wieś wymaga większej dyscypliny i lepszych wzorców, miasta – zewnętrznej pomocy.
i
Janusz Sepioł, architekt, historyk sztuki, urbanista. Były Marszałek Małopolski (inicjator budowy takich krakowskich obiektów, jak Cricoteka, Małopolski Ogród Sztuki czy Muzeum Lotnictwa), senator VII i VIII kadencji. Autor opracowań urbanistycznych, miejscowych i regionalnych, laureat kilku nagród ministerialnych i konkursów urbanistycznych. Redaktor raportu Przestrzeń życia Polaków i albumu Form Follows Freedom, autor tomu esejów Architekci i historia. Obecnie Generalny Projektant Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Małopolskiego.
