Spis treści
- Pozwolili budować w strefie zagrożenia powodziowego...
- Ignorowanie decyzji Wód Polskich?
- Prawo, które trzeba było dobrze zinterpretować
- Maszyna się zapchała i trzeba ją było odetkać
- Brak woli i kontroli
- Alternatywne scenariusze odbudowy po powodzi
Tegoroczna powódź miała być pod kontrolą. Wody było jednak zbyt dużo. Gleby po długotrwałych suszach nie były w stanie pomóc, więc woda niemal natychmiast trafiała do rzecznych koryt. Część stojących na jej drodze zapór - jak tama w Stroniu Śląskim - po prostu nie wytrzymała. Trudno było uchronić się przed nagłą falą, która zaczęła wlewać się do miast i miasteczek. Resztę tej dramatycznej historii wszyscy dobrze znamy. Wraz z przemieszczającą się w stronę ujścia rzek falą powodziową przechodzimy przez kolejne etapy przeżywania tych wydarzeń. Każdy w swoim tempie. Jedni wciąż heroicznie walczą. Drudzy ufnie planują odbudowę. Część z nas chce już wyciągać wnioski na przyszłość. Są tez jednak tacy, którzy już nawet nie mają złudzeń, że po tej powodzi staniemy się lepsi i zrozumiemy cokolwiek istotnego. Zwłaszcza w temacie planowania przestrzennego na terenach zagrożonych powodzią. Bo tu dla wielu tkwi klucz do realnej poprawy sytuacji na przyszłość.
Pozwolili budować w strefie zagrożenia powodziowego...
Wie pan, na czym cały ten problem polega? Ludzie chcą kupić tanio działkę. A potem są takie tabliczki, gruz przyjmę i sobie podsypię teren, tak? Nawet jak jest trochę mokro. Tyle. Buduję sobie domek - no panie - przecież tu wody nigdy nie było. A potem nagle... tragedia - mówi mi anonimowo urzędniczka zajmująca się planowaniem przestrzennym w jednym z miast wojewódzkich. Rozmowa z nią była jedną z kilku, które przeprowadziłem szukając odpowiedzi na pytanie o to, czemu wciąż zabudowujemy tereny zalewowe?
W Polsce doskonale wiemy, że ludzie traktują prawo własności w bardzo liberalny sposób. Skoro coś należy do nich, to są święcie przekonani, że mają prawo do gospodarowania w dowolnie wybrany przez siebie sposób. Próby powstrzymania tej wolności często kończą się polityczną katastrofą. Tylko że w tym przypadku mówimy o zagrożeniu zdrowia i życia - nie tylko pojedynczych właścicieli, ale także ich sąsiadów a nierzadko również całej lokalnej społeczności. Ratowanie przed zalaniem zabudowy i mieszkańców terenu historycznie zalewanego podczas powodzi to dodatkowe wyzwanie dla wszystkich - od analityków opracowujących symulacje i ryzyka, po instytucje zmuszone do wzmacniania kosztownej infrastruktury hydrotechnicznej, aż po służby działające w czasie powodzi. Dlaczego te argumenty nie działają? Dlaczego społeczność - w imię wspólnego interesu - nie interweniuje?
Kłodzko. Krajobraz po nierównej bitwie
Dziś wszyscy patrzymy na Dolny Śląsk, ale przecież zabudowa terenów zalewowych lub zagrożonych powodzią to problem całej Polski. Jednym z przykładów jest podwarszawski powiat legionowski. To jeden z największych w Polsce placów budowy, a gminą, która wiedzie prym w tej kwestii jest Wieliszew. Zajmuje ona teren w zlewni Wisły i jej dopływów - Narwi i Bugu. Warunki gruntowe i wodne w tym miejscu nie są korzystne. Gdyby doszło do awarii zapory Dębe nad zbiornikiem Jeziora Zegrzyńskiego, przerwania wałów lub innego uszkodzenia zapór (jak w Stroniu Śląskim) mogłoby w ciągu 10-15 minut doprowadzić do zalania 60% powierzchni gminy. Ostatni raz Narew swoje alarmowe stany (400 cm) w pobliskim Orzechowie osiągnęła w lutym tego roku. Podczas powodzi w 2010 roku było 599 cm. Obecnie poziom wody w tej rzece to ok. 32 cm. Czy mamy pewność, że wszystkie zapory i wały są utrzymane w najlepszej możliwej kondycji? Skąd wiemy, że kolejnej zimy nie dojdzie tu do kolejnej powodzi? Dlaczego więc się pozwalamy na urbanizację tego terenu?
Ignorowanie decyzji Wód Polskich?
Cytowany obecnie w mediach raport NIKu z kwietnia 2023 r. przekonuje, że to wina samorządów. Zdaniem kontrolerów działania samorządów nie były wystarczające. Lokalni decydenci mieli pomijać lub nawet ignorować uzgodnienia z Wodami Polskimi. Tymczasem po zmianie prawa wodnego w 2018 roku to właśnie ta instytucja miała być kluczowa w niwelowaniu zagrożenia powodziowego - nie tylko zajmować się infrastrukturą wodną, ale także być źródłem wiedzy na temat tego, co i gdzie wolno budować.
Wcześniej pieczę nad zagrożeniem powodziowym sprawował Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej. Jego rola ograniczała się jednak tylko do terenów zalewowych. To znacznie węższy obszar niż teren zagrożony powodzią. Dotyczył praktycznie tylko tych terenów, gdzie historycznie rzeki wylewały się poza swoje koryta - tłumaczy mi Tatiana Tymosiewicz, ekspertka od prawnych aspektów planowania przestrzennego i dodaje, że na tych obszarach teoretycznie nie można było wbić nawet łopaty. Praktycznie jednak ten całkowity zakaz budowy nagminnie obchodzono. Jeden z moich rozmówców, który nie zgadza się na podanie nazwiska, zwraca uwagę, że RZGW mogło w drodze wyjątku wydać decyzję zezwalającą na zabudowę. Tyle że do wyjątków dochodziło na tak masową skalę, że aż ustawowo zwolniono tę instytucję z opracowywania wymaganej zwykle metryczki towarzyszącej każdej decyzji. To dodatkowy dokument wskazujący wszystkie osoby zaangażowane w proces administracyjny i pokazujący podejmowane przez nich czynności. Dzięki temu RZGW mogło pracować sprawniej i szybciej, a decyzję o zwolnieniu z zakazu prowadzenia prac budowlanych na terenach zalewowych można było uzyskać w takim samym technicznym trybie jak dowód rejestracyjny - tłumaczy mój rozmówca.
Barokowa kaplica w Stroniu Śląskim zmieciona przez powódź
Wraz ze zmianą przepisów wywołanych reformą prawa wodnego w całej UE w polskim prawie pojawiają się obszary szczególnego zagrożenia powodzią, nowa instytucja i nowe mapy. Tym razem obejmowały one znacznie większe obszary - np. całe Świnoujście. Nowe podejście miało także swoje technologiczne podstawy. W naszym zasięgu znalazły się bowiem narzędzia umożliwiające tworzenie bardzo dokładnych map terenu i powiązanych z nimi symulacji wskazujących potencjalny przebieg powodzi - np. w przypadku wystąpienia rekordowej wysokości fali lub przerwania wałów.
Nowe prawo nie zmieniło jednego - na terenach zagrożonych powodzią nadal utrzymano radykalne regulacje - m.in. w postaci zakazu wydawania warunków zabudowy dla terenów położonych w strefie zagrożenia powodzią. Dla wielu samorządów było to dosyć zaskakujące odkrycie, bo nagle się zorientowały, że tym razem dotyczy to nie tylko terenów nadrzecznych, ale też np. terenów przeznaczonych pod inwestycje.
Prawo, które trzeba było dobrze zinterpretować
Tatiana Tymosiewicz zwraca uwagę, że ten wprowadzony w kwietniu 2015 roku na dość dużych terenach miejskich i podmiejskich realny, ustawowy zakaz nowej zabudowy był dla wieku gmin rzeczywiście szokującym doświadczeniem. Jej zdaniem urzędy boleśnie odczuły wówczas swój brak zainteresowania zatrudnianiem profesjonalnych urbanistów i urbanistek. Zbyt późna reakcja uniemożliwiła skuteczny wpływ na ewentualne modyfikacje granic obszarów zagrożenia. Skoro gminy chciały się rozwijać (a rozwój definiowano poprzez rozrastanie się), musiały złożyć wniosek o odstąpienie od zakazu.
Moi rozmówcy różnią się w ocenie reakcji Wód Polskich i prawa, które stanowiło podstawę jego działania. Kluczowy jest tu Art. 166. Prawa wodnego dotykający sposób dokonywania uzgodnień z Wodami Polskimi w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Jedni uważają, że to prawo zostało skonstruowane nie po to, aby chronić te tereny, ale obejść unijne regulacje i nadal można było je zagospodarowywać. Drudzy sugerują, że problem nie leży w prawie, ale sposobie jego egzekucji. Wody Polskie dostały bowiem do ręki bardzo elastyczne narzędzie umożliwiające mądre kształtowanie przestrzeni na terenach zagrożonych powodzią.
Prawo wodne pozwala bowiem Wodom Polskim na odmowę wydania decyzji o uzgodnieniu nie tylko na podstawie dostrzeżonego naruszenia istniejących planów czy stwierdzonego zagrożenia dla ochrony zdrowia ludzi, środowiska i dóbr kultury, ale też np. utrudniających zarządzanie ryzykiem powodziowym. To dosyć elastyczna opcja ułatwiająca Wodom korzystanie ze swojej wiedzy na temat aktualnych i przyszłych zagrożeń. Jeżeli więc jakiś inwestor chciałby postawić na terenie zalewowym - zwłaszcza takim, które w przeszłości było już dotknięte powodzią - osiedle mieszkaniowe składające się z więcej niż 20 lokali, ale mających tylko jedną drogę ewakuacji, to teoretycznie można by skorzystać z takiego przepisu. Zwłaszcza, jeżeli w międzyczasie nie powstała tu nowa infrastruktura dająca stuprocentową pewność powtórzenia się powodzi na danym terenie. Czy Wody Polskie korzystały z przyznanego sobie władztwa?
Wysyłasz do nich projekt. Oni piszą, że uzgodnili. Bo wszystko uzgadniają. Ja jak te 25 lat pracuję, to takiej odmowy nie widziałam - mówi wprost jedna z moich rozmówczyń.
i
Maszyna się zapchała i trzeba ją było odetkać
Stało się tak, jak można się domyślać. Zaskoczone samorządy zaczęły zasypywać nowopowstałą instytucję wnioskami o uzgodnienie. Jeżeli urzędnik ma odmówić uzgodnienia, to musi tą odmowę uzasadnić. Na to potrzebny jest czas, wiedza i całe zaplecze analityczne. Zakładając nawet, że mamy wiedzę i analitykę (a Wody do tej pory nie zapewniły sobie odpowiedniej ilości i jakości personelu) to wydanie odmowy uzgodnienia zajmuje dwa-trzy dni. Tymczasem decyzji pozytywnych można w tym samym czasie wydać dziesięć - przekonuje jeden z urzędników. Presja czasu i efektywności to jedno. Druga sprawa to polska kultura planowania przestrzennego. Tej zaś również często trudno się w polskich samorządach doszukać. To połączenie niekorzystnych czynników przynosi efekt, który dla nikogo nie może być zaskoczeniem. Zakładając nawet teoretycznie, że Prawo wodne zostało dobrze sformułowane, w praktyce na takich Marszowicach wyrastają kolejne nowe osiedla.
Proszę sobie wyobrazić, że wójt przychodzi i mówi swoim mieszkańcom, że ze względu na potencjalne zagrożenie powodziowe wyłącza pewne tereny z zabudowy. Gmina mogłaby to zrobić nawet samodzielnie - za pomocą planu miejscowego zakazującym zabudowy na szczególnych obszarach zagrożonych powodzią. Tylko czy się na to odważą? Przecież ludzie - posiadacze działek na takich terenach - zaraz by chcieli ich na taczkach wywieźć - zwraca uwagę moja rozmówczyni. Wracamy tutaj do początków - wszystko rozbija się o wartość ziemi i przekonanie, że moja ziemia to mój interes.
Taką mamy narodową naturę, że wolimy zrzucać się na powodzian niż wydać pieniądze na coś być może nigdy nie będzie potrzebne (bo może się uda i powodzi nie będzie)
i
Brak woli i kontroli
W Polsce nie ma woli politycznej, która mogłaby to odgórnie uregulować i doprowadzić do efektywnego działania zabezpieczającego tereny zagrożone powodzią przed niekontrolowaną zabudową. Niech Pan zajrzy teraz do Internetu - mówi mi urzędnik z jednego z miast w zachodniej Polsce - pełno tam teraz artykułów i wypowiedzi autorytetów w kwestii hydrologii. Każdy mówi to samo. Każdy pokazuje, dlaczego to ryzykowne. I co z tego? Tusk przychodzi i mówi, że damy ludziom po 200 000 zł na odbudowę domu w tym samym miejscu. Przecież za chwilę znów może być powódź i te domy ponownie zaleje.
Może jednak tym razem te domy będą bezpieczniejsze? Może ludzie skorzystają z dostępnych technologii i odbudują swój dom tam, by był bardziej odporny na zalania? Przecież powódź dotknęła też ludzi mieszkających w miastach - przy głównych ulicach i placach. Moi rozmówcy są zgodni, że chodzi tu przede wszystkim o przedmieścia i swobodną zabudowę na dawnych terenach rolniczych, pod laskiem i malowniczych terenach nad samą rzeką. Podnoszą też jeszcze jeden kluczowy aspekt naszej rzeczywistości - brak kontroli. W projekcie budowlanym można sobie wpisać wszystkie możliwe zabezpieczenia przeciwpowodziowe. Praktyka bowiem pokazuje, że po wybudowaniu domu jednorodzinny i tak nikt tego potem nie sprawdzi. Po zgłoszeniu ukończenia takiej inwestycji nadzór budowlany zwykle nie wysyła nikogo na kontrolę. A jeśli budujemy dom o powierzchni do 70 mkw. to tam przecież nie ma kierownika budowy. Nikt nie egzekwuje tych wpisanych zabezpieczeń - przekonuje jedna z urzędniczek.
Alternatywne scenariusze odbudowy po powodzi
Moi rozmówcy nie są optymistycznie nastawieni do przyszłości. Ich zdaniem nie wyciągamy z dotychczasowych powodzi wszystkich istotnych lekcji. Owszem, inwestujemy w rozbudowę infrastruktury hydrologicznej chroniącej nas przed skutkami powodzi, ale jak pokazują ostatnie dni - nie jesteśmy w stanie przygotować się na wszystko. Odpuszczając kontrolę zagospodarowania przestrzennego utrudniamy sobie nie tylko kontrolowanie przyszłych zagrożeń, ale też zwiększamy koszty przeciwdziałania ich skutkom. To, że nie powinno się budować osiedli na terenach zalewowych jest równie jasne jak to, że nie można przyjść do powodzian i powiedzieć, że powinni się byli ubezpieczyć. Kłopot w tym, że generalnie przestrzegamy tylko tej drugiej lekcji - złośliwie komentuje urzędniczka z północy kraju.
Co z zabytkami na zalanych terenach? Czekają na końcu kolejki
Tymczasem powinniśmy rozważyć możliwość przesiedlenia tych, którzy nieroztropnie podjęli decyzję o budowie swojego domu na szczególnie zagrożonych terenach. Zwłaszcza tam, gdzie do powodzi doszło drugi, trzeci czy nawet piąty raz. Musimy uznać, że pewne tereny po prostu nie nadają się do zamieszkania - podkreślają wszyscy moi rozmówcy. W grę wchodziłoby nawet przeniesienie całych wsi. Państwo mogłoby wymienić się z właścicielami zalanych i zrujnowanych budynków na inne, bezpieczniej położone tereny. I wtedy te 200 000 zł dołożyć na budowę nowego domu niezagrożonego w przyszłości ponownym zalaniem. To oczywiście wymagałoby odpowiedniej odwagi i wykorzystania dostępnych narzędzi planowania przestrzennego. Najciekawsze jest jednak to, że nie było by działaniem precedensowym.
Tatiana Tymosiewicz wskazuje tu na przykład wsi Nieboczowy, która niegdyś znajdowała się na terenie zalewanym przed wodę wielokrotnie - w latach 70., 80. i 90. Dziś jej mieszkańcy już nie obawiają się powodzi - ich wieś została przeniesiona o kilka kilometrów. I zaprojektowana od początku.
To zestawienie zdało tu egzamin. Był jednak ku temu specjalny powód - wieś znajdowała się bowiem na środku planowanego zbiornika Racibórz Dolny. Ten sam, który zdaniem wielu analityków uratował Wrocław, Opole i Kędzierzyn-Koźle przed powtórką skutków powodzi tysiąclecia. Z 500 mieszkańców tej wsi 200 osób skorzystało z opcji przenosin. Poza nowymi domami wieś zyskała nowoczesną kanalizację, wodociągi, przyłącza gazowe, kompleks sportowy, kościół, skate park i... spokój. Tutaj nie trzeba już z niepokojem wsłuchiwać się w prognozy pogody i czekać na sygnał do ewakuacji lub stawiać się na całonocne umacnianie wałów. Mieszkańcy wsi Nieboczowy wygrali z powodzią na zawsze.
